A Regulamentação da Profissão de Optometrista como Instrumento de Efetivação dos Direitos Fundamentais, Fortalecimento da Atenção Primária à Saúde e Promoção da Inclusão Social

*Por Tiago Ranieri de Oliveira

RESUMO

O presente artigo examina a regulamentação da profissão de Optometrista no Brasil sob a perspectiva dos direitos fundamentais, da Atenção Primária à Saúde e da inclusão das pessoas com deficiência visual. Parte-se da premissa de que o debate, tradicionalmente conduzido em chave corporativa — centrada na delimitação de competências entre categorias profissionais —, deve ser deslocado para a dimensão constitucional do direito à saúde, da dignidade da pessoa humana, da acessibilidade e da igualdade material. O estudo analisa os dados do Censo Demográfico de 2022 do IBGE, que identificam a dificuldade de enxergar como a limitação funcional mais prevalente no país, atingindo 7,9 milhões de pessoas, e articula esse diagnóstico social com o panorama normativo e jurisprudencial vigente, em especial a modulação de efeitos promovida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF nº 131. Em seguida, examina o Projeto de Lei nº 3.716/2021 à luz dos princípios da proporcionalidade, da eficiência administrativa, da proteção da confiança legítima e da vedação à proteção insuficiente (Untermassverbot), bem como sua compatibilidade com a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e com a Lei Brasileira de Inclusão. A pesquisa incorpora, ainda, levantamento de direito comparado — fundado em dados do World Council of Optometry e da Organização Mundial da Saúde — demonstrando que a regulamentação da Optometria constitui regra, e não exceção, entre os sistemas de saúde contemporâneos. Conclui-se que a regulamentação da profissão, longe de representar reivindicação corporativa, constitui instrumento idôneo ao fortalecimento da Atenção Primária à Saúde, à redução de desigualdades regionais e à promoção do trabalho digno e da inclusão social e laboral das pessoas com deficiência visual, dialogando diretamente com a missão institucional do Ministério Público do Trabalho.

Palavras-chave: Optometria. Regulamentação profissional. Direitos fundamentais. Pessoas com deficiência. Atenção Primária à Saúde. ADPF 131. Tecnologia assistiva. Direito do Trabalho. 

ABSTRACT

This article examines the regulation of the optometry profession in Brazil from the perspective of fundamental rights, Primary Health Care, and the inclusion of persons with visual impairment. It departs from the premise that the debate, traditionally conducted through a corporatist lens centered on delimiting competencies between professional categories, should be shifted toward the constitutional dimension of the right to health, human dignity, accessibility, and substantive equality. The study analyzes data from the IBGE 2022 Demographic Census, which identifies vision difficulty as the most prevalent functional limitation in the country, affecting 7.9 million people, and articulates this social diagnosis with the current regulatory and jurisprudential landscape, particularly the modulation of effects issued by the Brazilian Federal Supreme Court (STF) in ADPF No. 131. It then examines Bill No. 3,716/2021 in light of the principles of proportionality, administrative efficiency, protection of legitimate expectations, and the prohibition of insufficient protection (Untermassverbot), as well as its compatibility with the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and the Brazilian Inclusion Law. The research further incorporates comparative law data — drawing on the World Council of Optometry and the World Health Organization — demonstrating that optometry regulation is the rule, rather than the exception, among contemporary health systems. It concludes that regulating the profession, far from representing a corporatist claim, constitutes a fit instrument for strengthening Primary Health Care, reducing regional inequalities, and promoting decent work and the social and labor inclusion of persons with visual impairment, directly engaging the institutional mission of the Brazilian Labor Prosecution Office (Ministério Público do Trabalho).

Keywords: Optometry. Professional regulation. Fundamental rights. Persons with disabilities. Primary Health Care. ADPF 131. Assistive technology. Labor Law. 

1 INTRODUÇÃO

A presente análise tem por finalidade examinar a constitucionalidade, a conveniência e a oportunidade da regulamentação da profissão de Optometrista no Brasil, objeto do Projeto de Lei nº 3.716/2021, sob a perspectiva dos direitos fundamentais das pessoas com deficiência visual, da promoção do trabalho digno, da inclusão social e do fortalecimento da Atenção Primária à Saúde (APS).

O debate acerca da regulamentação da Optometria tem sido tradicionalmente conduzido sob perspectiva corporativa, centrada na delimitação de competências entre categorias profissionais. Sem desconsiderar a relevância dessa discussão, sustenta-se que ela deve ser ampliada para incorporar a dimensão constitucional do direito à saúde, da dignidade da pessoa humana, da acessibilidade e da inclusão das pessoas com deficiência. A matéria transcende interesses corporativos e reclama análise sob a perspectiva dos direitos fundamentais assegurados pela Constituição da República de 1988.

A questão central não é definir qual profissão deve prevalecer, mas verificar se a organização do sistema de saúde brasileiro oferece resposta normativa suficiente às necessidades visuais da população e se existem medidas aptas a ampliar o acesso à atenção visual de forma segura, eficiente e integrada ao Sistema Único de Saúde (SUS). Não se trata de substituir a Medicina ou a Oftalmologia, mas de estruturar juridicamente uma atividade profissional cuja existência social, acadêmica e administrativa já é reconhecida pelo próprio Estado brasileiro.

A pertinência do tema para a atuação do Ministério Público do Trabalho (MPT) é reforçada pela experiência institucional concreta que subsidia parte desta análise: o desenvolvimento, no âmbito de procedimento conduzido por este autor, de tecnologia assistiva destinada a pessoas com baixa visão, cuja equipe multidisciplinar conta com profissional da Optometria, evidenciando in concreto a riqueza de saberes, a técnica e a experiência em acuidade visual que caracterizam essa atividade profissional.

2 OBJETO E METODOLOGIA

O presente estudo possui por objeto examinar a constitucionalidade, a conveniência e a oportunidade da aprovação do Projeto de Lei nº 3.716/2021. Busca-se demonstrar que a regulamentação da profissão de Optometrista:

i. fortalece o direito fundamental à saúde;

ii. concretiza a dignidade da pessoa humana;

iii. promove o valor social do trabalho;

iv. amplia a acessibilidade das pessoas com deficiência;

v. favorece a inclusão produtiva;

vi. fortalece a Atenção Primária à Saúde;

vii. reduz desigualdades sociais e regionais;

viii. prestigia a liberdade profissional prevista no art. 5º, XIII, da Constituição;

ix. confere segurança jurídica ao exercício profissional;

x. encontra respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

Metodologicamente, o artigo articula pesquisa bibliográfica e documental em direito constitucional e do trabalho com dados empíricos oficiais — Censo Demográfico de 2022 do IBGE, levantamentos do World Council of Optometry e estimativas da Organização Mundial da Saúde (OMS) e do Fórum Econômico Mundial —, além de análise de precedente do Supremo Tribunal Federal e de direito comparado, conferindo à discussão normativa fundamento empírico explícito, função que tem sido insuficientemente explorada no debate legislativo sobre a matéria.

3 O DÉFICIT DE ATENÇÃO VISUAL NO BRASIL: DIAGNÓSTICO EMPÍRICO

A discussão acerca da regulamentação da Optometria deve partir da realidade social brasileira, sob pena de permanecer em plano puramente abstrato. Segundo dados preliminares do Censo Demográfico 2022, divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil possui 14,4 milhões de pessoas com deficiência, correspondentes a 7,3% da população com dois anos ou mais de idade. Dentre os domínios funcionais investigados pela metodologia do Grupo de Washington, a dificuldade de enxergar é a limitação mais prevalente do país, atingindo 7,9 milhões de pessoas — número superior ao de qualquer outra limitação funcional mapeada (mobilidade: 5,2 milhões; manipulação de objetos: 2,7 milhões; audição: 2,6 milhões).

Esse dado é corroborado por levantamento específico do próprio IBGE sobre deficiência visual, que aponta a existência de mais de 6,5 milhões de pessoas com baixa visão e aproximadamente 500 mil pessoas cegas no território nacional — evidenciando que a esmagadora maioria dos casos de deficiência visual é de baixa visão, isto é, potencialmente abordável por triagem, correção óptica e encaminhamento oportuno, atividades centrais da prática optométrica.

Os dados do Censo 2022 revelam, ainda, disparidades educacionais marcantes associadas à deficiência: 63,1% das pessoas com deficiência de 25 anos ou mais não completaram o ensino fundamental (contra 32,3% das pessoas sem deficiência), e apenas 7,4% concluíram o ensino superior (contra 19,5%). A desigualdade regional também é expressiva: a dificuldade de enxergar é mais prevalente no Nordeste (4,8%) e no Norte (4,6%) — exatamente as regiões com menor densidade de oftalmologistas por habitante, o que aprofunda a barreira de acesso.

Esse cenário produz consequências que extrapolam o campo da saúde, repercutindo diretamente sobre a inclusão escolar, a permanência no mercado de trabalho, a produtividade econômica, a autonomia individual, a acessibilidade e a redução das desigualdades sociais.

A dimensão econômica do problema é quantificável: estudo do Fórum Econômico Mundial, com base em estimativas da Organização Mundial da Saúde, aponta que o erro refrativo não corrigido é a deficiência mais difundida do mundo e custa à economia global aproximadamente US$ 272 bilhões por ano em perda de produtividade. A deficiência visual evitável representa, portanto, não apenas um problema sanitário, mas um relevante fator de exclusão social e de ineficiência econômica.

4 FUNDAMENTAÇÃO CONSTITUCIONAL

A Constituição da República de 1988 instituiu um modelo de Estado comprometido com a realização material dos direitos fundamentais. A dignidade da pessoa humana, prevista no art. 1º, III, constitui fundamento da República. Os valores sociais do trabalho figuram igualmente como fundamento constitucional. Os objetivos fundamentais da República incluem a redução das desigualdades sociais, a promoção do bem de todos e a construção de sociedade livre, justa e solidária.

O direito fundamental à saúde (art. 196) impõe ao Estado o dever de desenvolver políticas públicas destinadas à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. Esse direito não se resume ao tratamento de doenças: compreende igualmente a organização racional dos serviços públicos destinados à promoção, proteção e recuperação da saúde. Quando milhões de pessoas deixam de receber atendimento visual oportuno por insuficiência estrutural da rede assistencial, a questão ultrapassa a esfera administrativa e passa a envolver a efetividade dos direitos fundamentais.

Nesse contexto, o direito à saúde deve ser interpretado em conjunto com o direito ao trabalho, a igualdade material, a acessibilidade, a inclusão social e a proteção das pessoas com deficiência. A regulamentação profissional revela-se mecanismo jurídico destinado a conferir segurança institucional às atividades cuja relevância social justifica disciplina legal específica — não constitui privilégio corporativo, mas instrumento de proteção da coletividade, na medida em que toda profissão regulamentada organiza responsabilidades, estabelece requisitos mínimos de formação, define competências, impõe deveres éticos, favorece a fiscalização e protege os usuários dos serviços.

No mesmo sentido, a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro com status de emenda constitucional pelo Decreto nº 6.949/2009, determina que os Estados Partes adotem medidas destinadas a assegurar prevenção de deficiências evitáveis, habilitação e reabilitação, máxima independência possível, inclusão social e igualdade de oportunidades. A Lei Brasileira de Inclusão (Lei nº 13.146/2015) reforça esses deveres ao estabelecer que a pessoa com deficiência possui direito ao acesso integral às ações e serviços de saúde.

5 A LIBERDADE PROFISSIONAL E O ARTIGO 5º, XIII, DA CONSTITUIÇÃO

A Constituição assegura ser livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais estabelecidas em lei. A liberdade profissional possui dupla dimensão: de um lado, protege o indivíduo contra restrições arbitrárias; de outro, autoriza o legislador a estabelecer requisitos técnicos quando necessários à proteção do interesse público.

É precisamente essa segunda dimensão que fundamenta o Projeto de Lei nº 3.716/2021. A regulamentação não restringe a liberdade profissional; concretiza o comando constitucional ao estabelecer, mediante lei formal, as qualificações, competências e responsabilidades próprias da profissão. Mais do que permitir o exercício da atividade, a lei assegura previsibilidade normativa, estabilidade institucional e proteção da confiança legítima daqueles que obtiveram formação superior reconhecida pelo Estado.

Não se mostra constitucionalmente coerente que o próprio Poder Público reconheça cursos superiores, autorize diplomas, registre ocupações, admita vínculos trabalhistas e reconheça parcialmente o exercício profissional por força de decisão do Supremo Tribunal Federal e, simultaneamente, mantenha indefinido o estatuto jurídico da profissão. Essa incoerência produz insegurança incompatível com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, ambos inerentes ao Estado Democrático de Direito.

6 O PANORAMA NORMATIVO E JURISPRUDENCIAL VIGENTE: A ADPF Nº 131

O debate sobre a Optometria não é tema novo nos tribunais. O Conselho Brasileiro de Óptica e Optometria (CBOO) ajuizou, em 2008, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 131 perante o Supremo Tribunal Federal, questionando a compatibilidade dos Decretos nº 20.931/1932 e nº 24.492/1934 — que restringem a atuação dos optometristas, proibindo a instalação de consultórios e a prescrição de lentes corretivas — com a ordem constitucional de 1988.

Em junho de 2020, o Plenário do STF julgou a ADPF improcedente, reconhecendo a validade dos referidos decretos e mantendo as restrições à atuação dos optometristas, ao mesmo tempo em que dirigiu apelo ao Congresso Nacional para que disciplinasse legislativamente a matéria.

Em outubro de 2021, ao julgar embargos de declaração opostos pelo CBOO e pela Procuradoria-Geral da República, o relator, Ministro Gilmar Mendes, promoveu a modulação dos efeitos subjetivos da decisão, fixando que as vedações dos Decretos de 1932/1934 não se aplicam aos optometristas com diploma de nível superior reconhecido pelo Ministério da Educação, recaindo exclusivamente sobre os práticos sem formação técnica superior. O Ministro fundamentou a decisão no risco de esvaziamento indesejável e completo do exercício profissional dos optometristas qualificados, diante de autuações administrativas que vinham cassando alvarás e interditando consultórios em diversos municípios.

É preciso, contudo, situar com precisão o alcance dessa decisão: a modulação afastou as proibições de instalação de gabinete e de confecção/indicação de lentes de grau para optometristas com formação superior, mas não os autorizou a exercer atos privativos da Medicina — o diagnóstico nosológico de patologias oculares e a prescrição terapêutica permanecem prerrogativa exclusiva do médico oftalmologista, nos termos da Lei nº 12.842/2013 (Lei do Ato Médico). A própria Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) emitiu notas técnicas em 2022 e 2023 orientando as vigilâncias estaduais e municipais nesse sentido.

O quadro normativo atual é, portanto, de reconhecimento jurisprudencial parcial sem regulamentação legal específica — exatamente o vácuo institucional que confere atualidade e relevância à presente análise, cuja perspectiva, fundada nos direitos fundamentais, pode contribuir para equacionar um debate até aqui travado predominantemente em termos corporativos entre conselhos profissionais.

Essa modulação possui extraordinária relevância institucional por, ao menos, três razões. Primeiro, porque reconhece que a formação superior diferencia substancialmente o profissional qualificado do antigo “prático” que inspirou os decretos editados na década de 1930. Segundo, porque evita o esvaziamento completo do exercício profissional daqueles cuja formação é reconhecida pelo próprio Estado brasileiro. Terceiro, porque evidencia que o problema deixou de ser predominantemente jurisdicional para assumir natureza legislativa.

Ao remeter ao Congresso Nacional a tarefa de disciplinar definitivamente a matéria, o Supremo Tribunal Federal reafirmou que compete ao Poder Legislativo estabelecer, mediante lei formal, os contornos da profissão. A inexistência dessa disciplina gera instabilidade permanente: os profissionais convivem com insegurança jurídica, os gestores públicos encontram dificuldades para estruturar políticas de saúde visual, e os usuários permanecem sujeitos a interpretações divergentes acerca da extensão das competências profissionais. O Projeto de Lei nº 3.716/2021 representa, assim, resposta institucional ao próprio chamado formulado pela Suprema Corte; sua aprovação não afronta a decisão do STF, mas concretiza a orientação expressamente indicada pelo Tribunal para a superação definitiva da controvérsia. Atualmente tramita também no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 369/2011, versando sobre matéria conexa, o que reforça a atualidade legislativa do tema.

7 O RECONHECIMENTO ESTATAL DA PROFISSÃO E A CLASSIFICAÇÃO BRASILEIRA DE OCUPAÇÕES

Embora a profissão ainda não possua regulamentação legal específica, o Estado brasileiro já reconhece sua existência em diferentes planos jurídicos. Esse reconhecimento manifesta-se pela autorização e reconhecimento de cursos superiores pelo Ministério da Educação; pelo registro da ocupação na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO 3223-05); pelo reconhecimento jurisprudencial decorrente da ADPF nº 131; e pela utilização concreta desses profissionais em atividades relacionadas à atenção visual e à tecnologia assistiva.

A Classificação Brasileira de Ocupações possui especial relevância nesse contexto. Embora não tenha natureza regulamentadora, representa manifestação oficial da Administração Pública acerca da existência social da ocupação. Ao atribuir código próprio ao Técnico em Óptica e Optometria, o Estado reconhece tratar-se de atividade profissional efetivamente exercida no mercado de trabalho, dotada de identidade ocupacional própria e utilizada para fins trabalhistas, estatísticos, previdenciários e administrativos.

A regulamentação proposta pelo Projeto de Lei nº 3.716/2021 não cria profissão inexistente; limita-se a conferir estabilidade jurídica a atividade cuja existência já foi reconhecida pelo próprio Poder Público. Tal circunstância reforça os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da eficiência administrativa, mostrando-se incompatível com tais princípios que o Estado reconheça administrativamente determinada profissão e, simultaneamente, deixe indefinido seu estatuto jurídico por período prolongado.

8 A VEDAÇÃO À PROTEÇÃO INSUFICIENTE (UNTERMASSVERBOT)

A jurisprudência constitucional contemporânea reconhece que os direitos fundamentais impõem ao Estado não apenas deveres negativos de abstenção, mas também deveres positivos de proteção. Quando a atuação estatal se revela insuficiente para assegurar proteção adequada a determinado direito fundamental, configura-se hipótese de proteção insuficiente (Untermassverbot) — princípio especialmente relevante na presente discussão.

O Estado brasileiro reconhece a elevada prevalência da deficiência visual — confirmada pelos 7,9 milhões de pessoas identificadas pelo Censo 2022 —, reconhece a insuficiência estrutural da assistência oftalmológica em diversas regiões, especialmente Norte e Nordeste, reconhece cursos superiores de Optometria, reconhece a ocupação para fins administrativos e reconhece, por força da ADPF nº 131, a legitimidade do exercício profissional pelos diplomados. Todavia, permanece ausente a disciplina legislativa capaz de organizar definitivamente essa atividade.

Essa omissão repercute diretamente sobre o direito à saúde, a acessibilidade, o trabalho digno, a inclusão das pessoas com deficiência e a eficiência das políticas públicas. Nessa perspectiva, a aprovação do Projeto de Lei nº 3.716/2021 representa medida apta a superar situação de proteção insuficiente, conferindo maior efetividade aos direitos fundamentais envolvidos. A regulamentação não deve ser compreendida como benefício destinado exclusivamente a uma categoria profissional, mas como mecanismo jurídico voltado à proteção da coletividade, especialmente da população em situação de maior vulnerabilidade visual.

9 A CONVENÇÃO SOBRE OS DIREITOS DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E O DEVER DE AMPLIAÇÃO DA ATENÇÃO VISUAL

A Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro com status de emenda constitucional pelo Decreto nº 6.949/2009, promoveu profunda alteração na compreensão jurídica da deficiência. Superou-se o paradigma estritamente biomédico: a deficiência passou a ser compreendida como resultado da interação entre impedimentos individuais e barreiras impostas pelo meio social.

Essa mudança possui consequências diretas para a presente discussão. A deficiência visual não decorre exclusivamente da limitação orgânica; é agravada quando o Estado não organiza serviços capazes de promover diagnóstico funcional, correção óptica, tecnologia assistiva, reabilitação e encaminhamento oportuno aos serviços especializados. Nesse contexto, a regulamentação da Optometria deve ser compreendida como medida voltada à remoção de barreiras institucionais, dialogando com o dever convencional de promover acessibilidade, desenvolver tecnologias assistivas, ampliar a autonomia das pessoas com deficiência, assegurar igualdade de oportunidades e favorecer inclusão social e laboral.

Ao ampliar a capacidade técnica da Atenção Primária à Saúde, a regulamentação da profissão possibilita que pessoas com deficiência visual recebam atendimento funcional mais precoce, reduzindo atrasos diagnósticos, incapacidades evitáveis e barreiras ao exercício pleno da cidadania. A regulamentação, portanto, não protege apenas uma profissão: protege um direito humano.

10 A LEI BRASILEIRA DE INCLUSÃO E A EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ACESSIBILIDADE

A Lei nº 13.146/2015 (Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência) consolidou o modelo social da deficiência no direito brasileiro. Seu eixo estruturante consiste na eliminação de barreiras, entre as quais aquelas relacionadas ao acesso à saúde, à tecnologia assistiva, à educação, ao trabalho e à participação social.

A baixa visão constitui uma das condições que mais frequentemente limitam o exercício desses direitos; entretanto, grande parte dessas limitações pode ser reduzida mediante avaliação funcional adequada, correção óptica, adaptação de recursos assistivos e encaminhamento especializado. É justamente nesse espaço assistencial que se insere a atuação do optometrista. Ao regulamentar essa profissão, o legislador fortalece um dos instrumentos capazes de concretizar os direitos assegurados pela Lei Brasileira de Inclusão, dialogando diretamente com a autonomia individual, a vida independente, a igualdade de oportunidades, o desenho universal, a acessibilidade e a inclusão no mercado de trabalho.

Sob essa perspectiva, a Optometria deixa de ser compreendida apenas como profissão da área da saúde e passa a integrar a infraestrutura jurídica necessária à implementação das políticas públicas de inclusão.

11 A COMPLEMENTARIDADE ENTRE OPTOMETRIA E OFTALMOLOGIA

Grande parte da resistência à regulamentação da Optometria decorre da percepção de que haveria sobreposição integral entre suas atribuições e aquelas próprias da Oftalmologia. Tal premissa não encontra respaldo técnico nem jurídico. O ordenamento brasileiro já estabelece que o diagnóstico nosológico, a indicação terapêutica de doenças e os procedimentos médicos permanecem disciplinados pela Lei nº 12.842/2013 (Lei do Ato Médico), e nada no Projeto de Lei nº 3.716/2021 altera essa realidade.

Inserido em modelo cooperativo e interdisciplinar, o optometrista poderá atuar, dentre outras atribuições legalmente definidas, em: avaliação da função visual; identificação de erros refrativos; triagem populacional; rastreamento de alterações visuais; encaminhamento oportuno aos serviços especializados; acompanhamento de programas de saúde visual; e ações educativas.

O médico oftalmologista permanece responsável pelo diagnóstico e tratamento das patologias oculares, pela prescrição medicamentosa e pelos procedimentos cirúrgicos. Essa divisão funcional não reduz a importância de qualquer das profissões; ao contrário, favorece a utilização racional da força de trabalho em saúde, permitindo que os serviços especializados concentrem-se nos casos de maior complexidade clínica enquanto a Atenção Primária amplia sua capacidade resolutiva. Assim, regulamentar a Optometria não significa criar competição entre profissões, mas organizar juridicamente uma relação de complementaridade assistencial em benefício da população — não se trata de substituição de profissionais, mas de complementaridade assistencial, modelo que corresponde, como se demonstrará na Seção 12, à experiência consolidada na ampla maioria dos sistemas de saúde comparados.

12 EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL E COMPARATIVO DE DADOS OFICIAIS

A análise comparada confirma que a regulamentação da Optometria não é exceção, mas regra na esmagadora maioria dos sistemas de saúde do mundo. Levantamento da Organização Mundial da Óptica (World Council of Optometry) realizado entre 2022 e 2023 com 39 paísesmembros mostra que a profissão está consolidada em diferentes graus de complexidade clínica, sendo reconhecida — segundo fontes do setor — em mais de 180 países, entre eles Alemanha, Reino Unido, França, Estados Unidos, Canadá, Japão, China, Austrália, África do Sul e diversos países da América Latina.

12.1 O parâmetro da Organização Mundial da Saúde

A OMS recomenda, na meta VISION 2020, uma densidade mínima de 100 optometristas por milhão de habitantes (proporção de 1:10.000), parâmetro que apenas 46,2% dos países pesquisados pelo World Council of Optometry conseguem atingir. Nos países de alta renda, a densidade média é de 141,2 optometristas por milhão; nos países de baixa e média renda — categoria em que o Brasil se insere para fins de comparação estrutural —, a densidade é substancialmente inferior, configurando padrão de desigualdade análogo ao já verificado para oftalmologistas (3,7 por milhão em países de baixa renda, contra 76,2 por milhão em países de alta renda, segundo o International Council of Ophthalmology).

Em estimativa mais ampla, o Fórum Econômico Mundial calcula que, para atingir cobertura universal de saúde ocular com a proporção recomendada pela OMS (1 profissional para cada 600 pessoas), o mundo necessitaria de aproximadamente 14 milhões de optometristas — déficit que evidencia a urgência de ampliação da força de trabalho em saúde ocular também no Brasil, onde a regulamentação formal da categoria poderia contribuir para reduzir essa lacuna.

12.2 Modelos regulatórios por país

O quadro a seguir sintetiza os principais modelos regulatórios identificados na literatura comparada:

(Imagem disponível no pdf em anexo)

O caso do Reino Unido é particularmente ilustrativo: trata-se de sistema público universal (NHS), estruturalmente comparável ao SUS quanto ao princípio de acesso universal, no qual a ampliação progressiva do escopo de prática do optometrista — inclusive com prescrição independente — foi adotada como estratégia deliberada de redução de filas de espera e melhor aproveitamento da força especializada em oftalmologia, sem que isso tenha implicado supressão das prerrogativas médicas, mas sim divisão racional de competências dentro de um continuum assistencial.

12.3 Lições para o modelo brasileiro

A experiência comparada permite extrair três conclusões relevantes para o debate nacional:

• Regulamentação não é incompatibilidade: nos sistemas analisados, a delimitação clara de competências — diagnóstico e tratamento reservados ao médico oftalmologista, triagem e correção refrativa básica ao optometrista — evitou, e não criou, conflito entre categorias;

• Ganho de eficiência sistêmica: a integração do optometrista à rede pública (Reino Unido) e à Atenção Primária (diversos países de renda média) está associada a redução do tempo de espera por consulta especializada e a melhor utilização dos oftalmologistas para casos de maior complexidade clínica e cirúrgica;

• Déficit estrutural compartilhado: mesmo em países com regulamentação consolidada, a cobertura ainda fica abaixo da meta da OMS, o que sugere que a ausência de regulamentação no Brasil tende a agravar, e não mitigar, um déficit que já é estruturalmente desfavorável. 

O direito comparado revela, portanto, que a regulamentação da Optometria não representa experiência isolada ou inovação sem precedentes, mas solução consolidada internacionalmente para ampliar o acesso à saúde visual, racionalizar recursos públicos e fortalecer políticas de prevenção. O Brasil permanece entre os poucos países que reconhecem a formação universitária e a existência social da profissão, mas ainda não lhe conferiram disciplina legislativa própria — assimetria que recomenda reflexão quanto à necessidade de atualização do marco normativo nacional.

13 A REGULAMENTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE FORTALECIMENTO DA ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE

A Constituição da República estabelece que a saúde constitui direito de todos e dever do Estado, devendo ser garantida mediante políticas sociais e econômicas destinadas à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde. O Sistema Único de Saúde foi estruturado sobre princípios que ultrapassam a mera prestação de assistência médica: universalidade, integralidade, equidade, regionalização, hierarquização e resolutividade — princípios que exigem organização racional da força de trabalho em saúde.

A Atenção Primária à Saúde representa a principal porta de entrada do SUS e exerce função estratégica na prevenção de doenças, na promoção da saúde, na identificação precoce de agravos e no encaminhamento adequado aos níveis especializados. A regulamentação da Optometria não deve ser compreendida como mera criação de nova categoria profissional, mas como instrumento potencial de ampliação do acesso aos serviços de saúde ocular nesse nível assistencial, reservando ao médico oftalmologista as atividades relacionadas ao diagnóstico médico, tratamento clínico, prescrição medicamentosa e procedimentos cirúrgicos.

A literatura internacional demonstra que sistemas públicos de saúde estruturados sob lógica colaborativa obtêm maior eficiência na utilização de recursos humanos, melhor distribuição da demanda assistencial e redução do tempo de espera para atendimento especializado. Assim, a regulamentação da Optometria harmoniza-se com o princípio constitucional da integralidade da assistência, fortalecendo a capacidade resolutiva da Atenção Primária sem comprometer as competências próprias da assistência especializada. 

14 IMPACTOS SOBRE A INCLUSÃO DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA

A baixa visão frequentemente constitui importante barreira ao acesso ao trabalho. Déficits visuais não diagnosticados ou não corrigidos podem comprometer a escolarização, a qualificação profissional, a participação em concursos públicos, a produtividade laboral, a permanência no emprego e a independência funcional.

Dados oficiais demonstram que pessoas com deficiência apresentam índices significativamente inferiores de escolaridade e inserção profissional quando comparadas à população em geral — disparidade já evidenciada pelos dados do Censo 2022 apresentados na Seção 3. A ampliação da cobertura da atenção visual possui, nesse cenário, potencial para reduzir incapacidades evitáveis e favorecer o exercício pleno da cidadania.

Sob essa perspectiva, a regulamentação da Optometria dialoga diretamente com a política nacional de inclusão das pessoas com deficiência. Não se limita à prescrição de correções ópticas, mas integra estratégia mais ampla de promoção da autonomia e eliminação de barreiras.

15 A REGULAMENTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE PROMOÇÃO DO TRABALHO DECENTE E DA INCLUSÃO PRODUTIVA

A Constituição Federal elevou os valores sociais do trabalho à condição de fundamento da República. O trabalho não representa apenas atividade econômica: constitui instrumento de emancipação, cidadania e participação social. A deficiência visual figura entre os principais fatores que dificultam o acesso, a permanência e a progressão no mercado de trabalho.

Déficits visuais não identificados ou inadequadamente corrigidos repercutem diretamente sobre o desempenho escolar, a qualificação profissional, a participação em concursos públicos, a produtividade laboral, a permanência no emprego e a autonomia funcional. Quanto mais cedo ocorre a identificação das limitações visuais, maiores são as possibilidades de permanência da pessoa no sistema educacional, de acesso ao emprego formal e de exercício pleno da cidadania.

A regulamentação da Optometria fortalece essa política pública. Sob a perspectiva do Direito do Trabalho, seus efeitos ultrapassam o reconhecimento de uma categoria profissional, produzindo reflexos sobre a inclusão produtiva, a igualdade material, a acessibilidade laboral, a prevenção da exclusão social e a redução das barreiras ao emprego. Essa compreensão aproxima a matéria da missão constitucional do Ministério Público do Trabalho, cuja atuação histórica compreende a defesa da inclusão das pessoas com deficiência, da igualdade de oportunidades e da promoção do trabalho digno.

16 O RECONHECIMENTO DA OPTOMETRIA COMO INFRAESTRUTURA HUMANA DA TECNOLOGIA ASSISTIVA

A evolução das políticas públicas voltadas às pessoas com deficiência revelou que a tecnologia assistiva não se resume ao fornecimento de equipamentos. Óculos especiais, lupas eletrônicas, sistemas de magnificação, leitores digitais, dispositivos inteligentes e recursos ópticos dependem de adequada avaliação funcional para que produzam os resultados esperados. Não basta disponibilizar tecnologia: é indispensável haver profissional habilitado para avaliar, indicar, adaptar e acompanhar sua utilização.

A tecnologia assistiva pressupõe, portanto, uma infraestrutura humana, e nesse aspecto a Optometria desempenha função singular: sua atuação técnica permite que recursos assistivos sejam individualizados conforme as necessidades funcionais de cada usuário. A experiência institucional que subsidia parte desta análise demonstra justamente essa realidade — projetos de inovação tecnológica destinados às pessoas com baixa visão vêm sendo estruturados com participação multidisciplinar que inclui profissional da Optometria, evidenciando a relevância prática de sua competência específica para a avaliação da acuidade visual funcional.

A regulamentação da profissão permitirá conferir estabilidade jurídica a essa atuação, fortalecendo projetos de pesquisa, inovação, desenvolvimento tecnológico e inclusão produtiva. Sob essa perspectiva, a profissão de Optometrista integra aquilo que se pode denominar infraestrutura humana da acessibilidade: sem profissionais qualificados, a tecnologia assistiva perde grande parte de sua efetividade, e sem regulamentação enfraquece-se a própria política pública destinada à remoção de barreiras. É nesse sentido que a regulamentação deixa de representar simples disciplina corporativa para assumir natureza de instrumento de concretização dos direitos fundamentais das pessoas com deficiência. 

17 A REGULAMENTAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

O debate sobre a regulamentação da Optometria não deve limitar-se aos impactos sobre o sistema de saúde. Seus efeitos alcançam o desenvolvimento econômico, a produtividade nacional e a redução das desigualdades. Como já referido na Seção 3, estimativas do Fórum Econômico Mundial, com base em dados da OMS, indicam que o erro refrativo não corrigido figura entre as principais causas de perda de produtividade no mundo, gerando custo global da ordem de US$ 272 bilhões anuais.

A deficiência visual evitável representa elevado custo social: produz aposentadorias precoces, amplia despesas previdenciárias, aumenta a dependência de benefícios assistenciais, reduz arrecadação tributária e compromete o desenvolvimento regional. Em sentido inverso, a ampliação do acesso aos cuidados visuais tende a gerar benefícios sistêmicos — maior permanência escolar, melhor desempenho acadêmico, incremento da produtividade, redução de acidentes, ampliação da autonomia e fortalecimento da inclusão laboral.

A regulamentação da profissão deve ser compreendida, portanto, como política pública transversal, cujos efeitos irradiam-se para além da saúde, alcançando educação, trabalho, desenvolvimento econômico, ciência, tecnologia, inovação e proteção social. Sob essa perspectiva, o Projeto de Lei nº 3.716/2021 harmoniza-se com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 das Nações Unidas, especialmente o ODS 3 (Saúde e Bem-Estar), o ODS 4 (Educação de Qualidade), o ODS 8 (Trabalho Decente e Crescimento Econômico), o ODS 10 (Redução das Desigualdades) e o ODS 16 (Instituições Eficazes), fortalecendo compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro.

18 RESPOSTA ÀS PRINCIPAIS OBJEÇÕES À REGULAMENTAÇÃO

A maturidade do debate legislativo recomenda o enfrentamento objetivo das principais objeções historicamente formuladas em relação à regulamentação da Optometria.

18.1 Alegação de conflito com a Lei do Ato Médico

A regulamentação proposta não altera as competências privativas previstas na Lei nº 12.842/2013. O diagnóstico nosológico, a prescrição terapêutica e os procedimentos médicos permanecem reservados aos profissionais médicos. A regulamentação apenas define, com maior precisão, as competências próprias da Optometria, reduzindo zonas de incerteza jurídica. A existência de disciplina legal específica tende a diminuir conflitos institucionais, e não a ampliá-los.

18.2 Alegação de risco à segurança do paciente

A ausência de regulamentação oferece maior insegurança do que sua existência. Profissões regulamentadas submetem-se a requisitos mínimos de formação, responsabilidades legais, deveres éticos e mecanismos de fiscalização; a disciplina legislativa aumenta, e não reduz, a proteção do usuário.

18.3 Alegação de reserva de mercado

A finalidade constitucional da regulamentação profissional não consiste em reservar mercado, mas em proteger interesses públicos relacionados à qualidade técnica, à segurança dos usuários e à adequada organização dos serviços. Quando a regulamentação atende a esses fins, mostra-se plenamente compatível com a Constituição.

18.4 Alegação de sobreposição de competências

A experiência internacional, examinada na Seção 12, demonstra precisamente o contrário: a definição legal das atribuições próprias de cada profissão reduz conflitos interpretativos, favorece a cooperação interdisciplinar e racionaliza a utilização da força de trabalho em saúde. No caso brasileiro, a aprovação do Projeto de Lei nº 3.716/2021 permitirá delimitação normativa mais clara entre as competências da Optometria e da Oftalmologia, beneficiando profissionais, gestores públicos e usuários do sistema de saúde.

19 A REGULAMENTAÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA

O princípio da eficiência, previsto no art. 37 da Constituição Federal, impõe à Administração Pública o dever de organizar os serviços públicos de maneira a produzir os melhores resultados possíveis com os recursos disponíveis. Na área da saúde, esse princípio exige adequada distribuição das competências entre os diferentes profissionais integrantes das equipes multiprofissionais.

A ausência de regulamentação da Optometria dificulta essa organização: gera insegurança para gestores públicos, estimula judicialização, impede o planejamento adequado da força de trabalho e limita a expansão de programas de atenção visual. A regulamentação legislativa, por sua vez, reduz essas incertezas, permite a definição clara das atribuições profissionais, favorece a elaboração de protocolos assistenciais, fortalece políticas públicas de saúde visual e confere maior previsibilidade às ações administrativas. O fortalecimento institucional da Optometria não beneficia apenas a categoria profissional, mas a própria Administração Pública, que passa a contar com parâmetros legais claros para a organização das ações relacionadas à saúde visual.

20 A REGULAMENTAÇÃO DA OPTOMETRIA COMO INSTRUMENTO DE SEGURANÇA JURÍDICA

Um dos principais objetivos da regulamentação profissional consiste na promoção da segurança jurídica. O Estado Democrático de Direito exige previsibilidade normativa: profissionais, usuários, gestores públicos, instituições de ensino e empregadores devem conhecer, de forma objetiva, os limites jurídicos de determinada atividade profissional.

No caso da Optometria, a inexistência de lei específica produziu cenário singular: o Estado brasileiro autoriza cursos superiores, reconhece diplomas, registra a ocupação na Classificação Brasileira de Ocupações, admite vínculos empregatícios e reconhece parcialmente o exercício profissional por força da modulação de efeitos promovida pelo Supremo Tribunal Federal — ao mesmo tempo em que permanece ausente disciplina legislativa definitiva. Essa situação favorece interpretações divergentes, autuações administrativas, judicialização, insegurança para os profissionais, incerteza para gestores públicos e dificuldade de implementação de políticas públicas, conforme já evidenciado na experiência relatada na Seção 6.

A aprovação do Projeto de Lei nº 3.716/2021 supera essa instabilidade. Ao definir competências, requisitos de formação, responsabilidades e limites de atuação, o legislador promove ambiente jurídico mais estável e coerente. A segurança jurídica constitui valor constitucional que protege não apenas os profissionais, mas toda a sociedade. 

21 A REGULAMENTAÇÃO E O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE

O exame da matéria também pode ser realizado à luz do princípio da proporcionalidade. A intervenção legislativa mostra-se adequada, porque estabelece disciplina normativa para atividade já existente; necessária, porque inexistem instrumentos menos gravosos capazes de conferir segurança jurídica equivalente; e proporcional em sentido estrito, porque os benefícios decorrentes da regulamentação superam eventuais limitações impostas à organização profissional.

Os ganhos esperados compreendem a ampliação do acesso à saúde visual, o fortalecimento da Atenção Primária, a redução da judicialização, maior segurança para usuários, melhor organização administrativa, incremento da inclusão social e fortalecimento da política nacional voltada às pessoas com deficiência. Não se verifica, em contrapartida, qualquer restrição desarrazoada às competências médicas — a regulamentação contribui, ao revés, para a delimitação mais objetiva dos campos profissionais.

22 A REGULAMENTAÇÃO DA OPTOMETRIA COMO POLÍTICA DE ESTADO

A saúde visual não pode depender exclusivamente de iniciativas administrativas transitórias; necessita de estabilidade institucional. A regulamentação profissional constitui instrumento de política de Estado: permite planejamento de longo prazo, favorece a formação continuada, estimula a pesquisa científica, viabiliza a elaboração de protocolos nacionais, facilita a integração entre União, Estados e Municípios, fortalece programas de saúde escolar, favorece ações preventivas e incentiva o desenvolvimento tecnológico.

A ausência de regulamentação dificulta a consolidação dessas políticas, ao passo que a lei, por sua natureza, oferece estabilidade superior àquela proporcionada por atos administrativos ou decisões judiciais isoladas. Sob essa perspectiva, o Projeto de Lei nº 3.716/2021 representa oportunidade para a consolidação de política pública estruturante em benefício das presentes e futuras gerações.

23 CONVERGÊNCIA COM A MISSÃO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO

O Ministério Público do Trabalho possui missão constitucional voltada à defesa da ordem jurídica, dos direitos fundamentais sociais, da inclusão das pessoas com deficiência, da acessibilidade e da igualdade material nas relações de trabalho. Embora inexista, até o presente momento, posicionamento institucional uniforme do MPT acerca da regulamentação da Optometria, é possível afirmar que o fortalecimento das políticas públicas destinadas à prevenção da deficiência visual, à ampliação da assistência visual e à promoção da autonomia das pessoas com deficiência guarda plena coerência com os objetivos institucionais da instituição.

Nos termos da Constituição da República, o Ministério Público possui como missão institucional a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. O Ministério Público do Trabalho, por sua vez, exerce papel central na promoção dos direitos fundamentais sociais, especialmente aqueles relacionados ao trabalho digno, à igualdade material, à inclusão das pessoas com deficiência e à eliminação das diversas formas de discriminação. Nesse contexto, mostra-se plenamente compatível com a atuação institucional do MPT contribuir tecnicamente para debates legislativos capazes de produzir impactos relevantes sobre a inclusão social, a acessibilidade, o trabalho decente, a igualdade de oportunidades, a proteção das pessoas com deficiência e o fortalecimento das políticas públicas de saúde — eixos com os quais a regulamentação da Optometria dialoga diretamente.

Sob essa perspectiva, eventual regulamentação da profissão poderá ser analisada não como reivindicação corporativa, mas como instrumento apto a fortalecer direitos fundamentais relacionados ao trabalho digno, à inclusão e à igualdade de oportunidades.

24 CONCLUSÃO

À luz dos fundamentos expostos, conclui-se que:

i. a regulamentação da profissão de Optometrista possui fundamento constitucional nos princípios da dignidade da pessoa humana, do valor social do trabalho, da igualdade material, da eficiência administrativa e do direito fundamental à saúde;

ii. a proposta mostra-se compatível com a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, com a Lei Brasileira de Inclusão e com o Sistema Único de Saúde;

iii. a disciplina legislativa fortalece a Atenção Primária à Saúde sem afastar as competências privativas do médico previstas na Lei nº 12.842/2013;

iv. o precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 131 evidencia a necessidade de solução legislativa definitiva para a matéria, tendo o próprio Tribunal dirigido apelo ao Congresso Nacional nesse sentido;

v. o reconhecimento da ocupação pelo Estado brasileiro, inclusive mediante cursos superiores reconhecidos e classificação própria na CBO, demonstra que a regulamentação representa aperfeiçoamento institucional, e não criação de atividade inédita;

vi. os dados do Censo Demográfico de 2022 — 7,9 milhões de pessoas com dificuldade de enxergar, a maior prevalência funcional do país — somados às disparidades educacionais e regionais identificadas pelo IBGE, evidenciam déficit estrutural de atenção visual que a regulamentação da Optometria pode contribuir para mitigar;

vii. a regulamentação favorece políticas públicas de acessibilidade, inclusão produtiva, tecnologia assistiva e promoção do trabalho digno;

viii. a experiência internacional, fundada em dados do World Council of Optometry e da Organização Mundial da Saúde, demonstra que a regulamentação da Optometria constitui prática consolidada em diversos sistemas de saúde, contribuindo para a eficiência assistencial e para a ampliação do acesso da população aos cuidados visuais, mesmo nesses países subsistindo déficit em relação à meta da OMS — o que sugere agravamento, e não mitigação, do problema brasileiro em cenário de ausência regulatória.

Os dados oficiais do Censo 2022, somados ao panorama internacional — que revela déficit estrutural mesmo em sistemas regulamentados — e à insegurança jurídica decorrente da ausência de lei federal específica após a modulação de efeitos da ADPF 131 pelo STF, convergem para demonstrar que o debate regulatório deve deslocar-se da lógica corporativa para a perspectiva dos direitos humanos, compreendendo a política pública de saúde ocular como elemento essencial da inclusão social e da efetivação do direito fundamental ao trabalho.

Nessa perspectiva, a regulamentação da Optometria, por meio da aprovação do Projeto de Lei nº 3.716/2021, pode constituir relevante instrumento de fortalecimento das políticas públicas voltadas às pessoas com deficiência, desde que estruturada em bases técnicas, científicas, interdisciplinares e compatíveis com a organização constitucional do Sistema Único de Saúde, preservada a clara delimitação das competências profissionais e a atuação harmônica das diversas categorias da área da saúde.

25 NOTA DO PROCURADOR DO TRABALHO QUE ASSINA O ARTIGO

Em complemento às conclusões científicas registradas na Seção 24, e em razão da convergência identificada entre a regulamentação da Optometria e a missão constitucional do Ministério Público do Trabalho, este autor, na qualidade de Procurador do Trabalho, manifestase favoravelmente à aprovação do Projeto de Lei nº 3.716/2021, por entender que sua aprovação:

1. fortalece a efetividade dos direitos fundamentais à saúde, ao trabalho, à acessibilidade e à inclusão social;
2. contribui para a organização racional da atenção à saúde visual no âmbito do Sistema Único de Saúde;
3. amplia a segurança jurídica de profissionais, usuários e gestores públicos;
4. promove a integração entre políticas de saúde, educação, trabalho, inovação e acessibilidade;
5. mostra-se compatível com a Constituição da República, com a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, com a Lei Brasileira de Inclusão, com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e com os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro.

Por tais razões, entende-se que o Projeto de Lei nº 3.716/2021 representa relevante medida de fortalecimento das políticas públicas voltadas à saúde visual e à inclusão das pessoas com deficiência, recomendando-se sua aprovação, sem prejuízo de aperfeiçoamentos legislativos que preservem a clara delimitação das competências profissionais e a atuação harmônica das diversas categorias da área da saúde.

Recomenda-se, ainda, que o debate legislativo incorpore os dados empíricos sistematizados neste artigo — em especial os indicadores do Censo Demográfico de 2022 do IBGE e o comparativo internacional fundado em levantamentos do World Council of Optometry e da Organização Mundial da Saúde —, de modo a conferir ao Projeto de Lei nº 3.716/2021 fundamentação técnica robusta, compatível com a relevância constitucional da matéria.

 

*Tiago Ranieri é Procurador do Trabalho. Membro do Ministério Público do Trabalho, com atuação na Procuradoria Regional do Trabalho da 18ª Região (PRT18/MPT) e na Procuradoria do Trabalho no Município de Anápolis/GO